A evolução da produção normativa da Receita Federal do Brasil

Autoria: Lucas Thevenard

15 de jul. de 2024

Resumo

Esse Data Story analisa, de forma quantitativa, como evoluiu a produção de normas da Receita Federal do Brasil (RFB) desde a Constituição de 1988, buscando tornar mais acessível ao público um tema que afeta diretamente empresas e cidadãos. Embora a complexidade das regras tributárias seja amplamente percebida na prática, faltavam pesquisas sistemáticas que medissem esse fenômeno ao longo do tempo. A pesquisa propôs uma metodologia para avaliar a quantidade de atos publicados, o tamanho dos textos, o volume de alterações entre normas e a presença de dispositivos relacionados a obrigações, penalidades e prazos. Os resultados indicam que a produção normativa da RFB vem crescendo e se tornando mais complexa, com impacto cada vez maior sobre os contribuintes e a sociedade, ao mesmo tempo em que aponta caminhos para aprofundar a análise com novas ferramentas tecnológicas e ampliar o debate público sobre o tema.

Continue lendo o Data Story para descobrir os resultados e as conclusões dos nossos estudos!

A evolução da produção normativa da Receita Federal do Brasil

Os dados apresentados a seguir são resultados de uma pesquisa empírica de caráter quantitativo acerca da produção normativa da Receita Federal do Brasil (RFB), desde a promulgação da Constituição Federal, em 1988. Essa pesquisa deu origem a uma publicação acadêmica cujo objetivo foi trazer para o debate público brasileiro um tema que, apesar de ser de grande importância para o desenvolvimento econômico do país, ainda não foi objeto de investigações científicas sistemáticas.

Com efeito, a crescente complexidade da Administração fiscal em nível federal é fato notório entre os profissionais que lidam cotidianamente com o Direito Tributário. Além disso, o impacto crescente das normas regulamentares editadas pela RFB também já é amplamente reconhecido pelos tributaristas. No entanto, não existe hoje na academia brasileira uma agenda de pesquisa empírica quantitativa voltada para o estudo contínuo da produção normativa da RFB. O trabalho aqui apresentado é uma primeira tentativa de endereçar esta lacuna, propondo uma metodologia de mensuração da evolução dos atos normativos da RFB, incluindo o tamanho dessa produção normativa, as interações entre os atos normativos e os efeitos desses atos normativos sobre obrigações, penalidades e prazos legais (fatores que podem afetar diretamente os contribuintes).

Os resultados obtidos mostram, como esperado, que a produção normativa da RFB está crescendo e se tornando cada vez mais complexa. Não apenas a RFB edita um número crescente de atos normativos a cada ano, mas seus atos estão se tornando mais longos. Há também um crescente volume de interações entre os atos, ou seja, os atos editados com frequência e celeridade crescentes modificam ou são modificados por outros atos. Por fim, foi possível também constatar, utilizando técnicas simples de Processamento Natural de Linguagem (NLP), que o número de dispositivos legais que dispõem sobre penalidades, obrigações e prazos legais está aumentando.

Todos esses fatores apontam para uma atividade normativa com impacto crescente sobre os contribuintes e sobre a sociedade como um todo. No entanto, a pesquisa aqui realizada ainda pode ser, em muitos aspectos, aperfeiçoada, de forma a aprimorar a compreensão da academia acerca da produção normativa da RFB. Com o surgimento dos grandes modelos de linguagem, as técnicas de análise textual disponíveis a estudos como este estão em pleno processo de expansão. Esperamos com este trabalho apenas dar um 'pontapé inicial', contribuindo para um campo que consideramos promissor, com a expectativa de suscitar debates e críticas construtivas sobre este tema.

O aumento da produção normativa da RFB

Houve um substancial aumento da produção normativa da RFB ao longo dos anos, tanto em termos do número de atos normativos editados a cada ano, quanto em termos da extensão média desses atos, em número de palavras. Quando segmentamos os dados entre diferentes tipos, observamos que o alto número total de atos deve-se sobretudo ao aumento do número de portarias editadas a cada ano. No entanto, no que se refere à extensão média dos atos, observamos que o maior incremento ocorreu nos demais tipos, como instruções normativas e resoluções.

Mas o que esse aumento da produção normativa da RFB significa? Ora, o crescimento desse sistema de regulamentos tende a resultar: (1) em um aumento da complexidade da regulação tributária, como observamos na análise das interações entre os atos; e (2) em um aumento dos impactos gerados por esse complexo normativo sobre os contribuintes, observado na análise do conteúdo das normas.

Evolução do número de atos normativos editados pela Receita Federal

Mais normas implica mais interações entre os atos normativos

Um sistema normativo com um alto volume de normas tende a se tornar crescentemente complexo. Uma possível proxy para medir esse aumento de complexidade é o número de interações que ocorrem entre os atos normativos. Cada ato normativo pode modificar o texto de outros atos que lhe são anteriores (modificações ativas) ou pode ser modificado por outros atos posteriores (modificações ativas). O portal da RFB disponibiliza informações acerca dessas interações entre os atos normativos, a partir das quais foram criados scores anuais de interações. Esses scores foram construídos a partir da aplicação de uma escala logarítmica (log de base 10) aos somatórios de casos de interação identificados a cada ano**.

A evolução desses scores ao longo do tempo evidencia o esperado efeito de aumento da complexidade do sistema normativo em razão da produção normativa crescente da RFB. A tendência de aumento, ao longo de todo o período, das modificações ativas apresenta um quadro de normas que produzem cada vez mais efeitos sobre outros atos normativos. A elevação das modificações passivas, por sua vez, é ainda mais surpreendente tendo em vista que as normas mais antigas já tiveram mais tempo para serem modificadas (pois os dados estão sendo agrupados pela data de publicação de cada ato normativo). Assim, o resultado indica redução substancial no tempo necessário para que novas normas

Evolução dos Níveis de Interação entre os Atos Normativos

Mais disposições sobre obrigações, multas e prazos

Por meio de proxies textuais, os dados a seguir buscam identificar a incidência, no conteúdo das normas da RFB, de temas sensíveis, capazes de gerar impactos regulatórios diretos sobre os contribuintes. Para essa análise, a busca de citações nos textos dos atos normativos foi dividida em três áreas distintas: (i) disposições que tratam do estabelecimento de deveres e obrigações; (ii) disposições que tratam de multas e de penalidades; e (iii) disposições que se referem a prazos legais. Essas três dimensões foram escolhidas por estarem associadas a campos semânticos bem determinados e por serem suficientemente comuns, na prática da regulação tributária, para permitir a construção de um volume adequado de dados a partir do corpus analisado***.

Os resultados da análise indicam um crescimento substancial de dispositivos, nos atos normativos, que estabelecem deveres e obrigações, impõem multas e penalidades ou alteram prazos legais. Sendo assim, os dados levantados parecem confirmar a hipótese inicial de que o crescimento da produção normativa da RFB pode gerar impactos substanciais sobre os contribuintes e, de forma mais ampla, sobre o desenvolvimento econômico brasileiro.

Observação: Uma descrição detalhada da metodologia empregada utilizada nesta pesquisa, assim como os códigos utilizados para raspar e processar os dados, podem ser obtidos no repositório público desta pesquisa no Github. Além disso, este dashboard também possui um repositório próprio.

** A escala logarítimica foi utilizada na construção dos escores para reduzir as oscilações e permitir melhor visualização das tendências da série histórica. Por se tratar de uma transformação monotônica, a aplicação da função logarítmica não altera as tendências de crescimento ou a queda presente nos dados. No entanto, além de reduzir as variações anuais, a opção pela aplicação da função log após a soma do número de modificações anuais cumpre o papel estratégico de aproximar o resultado do escore total da medida de modificação mais relevante em cada ano. Assim, podemos visualizar claramente em que anos o escore é determinado pelas modificações passivas ou ativas. Para mais informações sobre a metodologia empregada nesta análise, consulte o respositório público desta pesquisa, ou a seção de metodologia da publicação acadêmica que a acompanhou.

*** Para a análise do conteúdo dos atos normativos, foram utilizadas expressões regulares simples que identificam citações a termos dos campos semânticos dos respectivos temas de análise. Para a análise de normas referentes a deveres e obrigações, foram utilizadas variações dos termos: “dever”, “obrigação”, “responsabilidade”, “arcar” e “ônus”. Para a análise de normas relacionadas a multas e penalidades, foram usadas variações dos termos “multa”, “pena”, “sanção”, “infração” e “autuação”. Por fim, para a análise de normas relativas a prazos legais, foram utilizadas variações dos termos: “prazo”, “dias (úteis/corridos)”, “prorrogação” e “de/da ciência”. Todas as expressões regulares criadas a partir desses termos incluíram a captura de até seis termos adjacentes, de forma a impedir problemas de múltipla contagem. Para mais informações sobre a metodologia empregada nesta análise, consulte o respositório público desta pesquisa, ou a seção de metodologia da publicação acadêmica que a acompanhou.